(*) Avv. Alessandrio Pizzato

(**) Relazione al Seminario del 23 febbraio 2012 organizzato dall'Associazione

Negli ultimi anni abbiamo assistito ad una progressiva distorsione funzionale del Contributo Unificato (C.U.). Introdotto per unificare e sostituire i previgenti tributi processuali (imposta di bollo, tassa di iscrizione a ruolo, diritti di cancelleria), esso è divenuto oramai il principale strumento di deflazione del contenzioso, soprattutto nella giurisdizione amministrativa.

Le modifiche succedutesi nel tempo sono tutte orientate ad inasprirne gli importi e a moltiplicare i presupposti impositivi, rendendo via via più oneroso l’accesso alla giustizia.

            Ciò emerge eloquentemente da una breve rassegna dei principali momenti evolutivi dell’istituto:

-         nel 1999 viene istituito il “contributo unificato di iscrizione a ruolo” (L. 488/1999), caratterizzato da una disciplina unitaria per il processo civile e per quello amministrativo anche in ordine alla quantificazione dell’importo da versare, parametrato sempre e solo al valore di causa;

-         nel 2002 il Testo unico sulle spese di giustizia (D.P.R. n. 115/2002) procede ad una più dettagliata regolamentazione del C.U., mantenendo tuttavia l’unitarietà del regime e conservando il medesimo criterio di quantificazione basato sul valore di causa;

-         nel 2006 il legislatore differenzia la disciplina introducendo nell’art. 13 del D.P.R. n. 115/2002 il comma 1-bis, che per la giustizia amministrativa quantifica il C.U. in modo forfettario a seconda della materia o della tipologia di rito, senza alcun riferimento al valore di causa (D.L. 223/2006); poco dopo viene altresì imposto il pagamento di un C.U. maggiorato (1.000 o 2.000 euro a seconda della materia) per i ricorsi di rito abbreviato ex art. 23-bis della L 1034/1971 (L. 296/2006);

-         nel 2010 l’obbligo di versamento del C.U. viene esteso anche al ricorso incidentale e ai motivi aggiunti contenenti domande nuove: dapprima solo in materia di appalti (D.Lgs. 53/2010) e poi in via generalizzata per tutti i ricorsi (D.Lgs. 104/2010), con un conseguente effetto moltiplicatore del tributo;

-         nel 2011 si assiste all’ulteriore incremento degli importi del C.U. (elevato a 4.000 euro per gli appalti, a 1.500 euro per i riti abbreviati, a 600 euro per i ricorsi ordinari), e all’introduzione dell’obbligo di versamento anche per il Ricorso straordinario (D.L. 98/2011); viene inoltre introdotta una sanzione (consistente nell’aumento del 50% del C.U.) qualora nel ricorso non siano indicati FAX e PEC del difensore, e successivamente anche in caso di mancata indicazione del codice fiscale della parte (D.L. 138/2011);

-         nel 2012 viene infine approvata la L. 228/2012, che rimodula il C.U., in particolare per i ricorsi in materia di appalti, e introduce un ulteriore aumento del 50% per le impugnazioni.

A seguito delle ricordate modifiche il C.U., nato con una funzione essenzialmente tributaria (vale a dire quale forma di compartecipazione al costo del servizio giustizia), ha finito per produrre una pluralità di “effetti” tra loro eterogenei, e precisamente:

- un effetto dissuasivo dall’intraprendere il giudizio (poiché la frequente sproporzione tra l’elevato costo del processo e l’utilità conseguibile da esso rende diseconomico il fare causa);

 - un effetto defatigatorio (data la necessità di versare il C.U. per ogni nuova impugnazione, pur riguardante atti relativi al medesimo procedimento; oltre all’ostacolo all’appello dovuto alla maggiorazione del 50% del C.U. per le impugnazioni);

- un effetto sanzionatorio (in quanto talune irregolarità formali o l’omessa indicazione di taluni dati nella redazione del ricorso determina un incremento dell'importo base);

- un effetto deterrente all’esercizio del ministero defensionale  (in relazione alla speciale condanna per lite temeraria prevista dall’art. 26 c.p.a, che quantifica forfettariamente l'importo da versare in una somma da due a cinque volte il C.U., rendendo rischioso per il difensore sostenere tesi in contrasto con orientamenti giurisprudenziali consolidati).

            Dietro alle frequenti riforme dell’istituto si scorge insomma una opzione “politica”, che mira a disincentivare il ricorso ai tribunali incrementando il “costo” del servizio, come se la giustizia fosse assimilabile ad un comune bene soggetto alle leggi del mercato.

            Anche le più recenti innovazioni alla disciplina del C.U. si pongono in continuità con detto indirizzo, mirando essenzialmente ad operare una selezione del contenzioso su base “economica”, con l’utilizzo di criteri che appaiono però poco o per nulla rispettosi dei principi costituzionali,

            Di seguito mi soffermerò ad esaminare alcune delle principali modifiche introdotte con la L. 228/2012 per coglierne i tratti essenziali. Esse riguardano:

A)   la rimodulazione del C.U. per i ricorsi in materia di affidamento di lavori, servizi e forniture (art.1, comma 25);

B)     l’aumento del 50% del C.U. per i giudizi di impugnazione (art. 1, comma 27);

C)    la “duplicazione” del C.U. in caso di impugnazione dichiarata inammissibile, improcedibile o infondata (art. 1, comma 17), verificando se essa sia o meno applicabile al processo amministrativo.

(A)

LA RIMODULAZIONE DEL C.U. PER I RICORSI IN MATERIA DI AFFIDAMENTO

DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE

L’art. 1, comma 25, della L. n. 288/2012 – intervenendo sull’art. 13 del D.P.R. n. 115/2002 – eleva ulteriormente il C.U. per alcune categorie di ricorsi:

-         per i ricorsi ordinari l’importo passa da 600 a 650 euro;

-         per i ricorsi con il rito abbreviato comune a determinate materie di cui al libro IV, titolo V, del D.Lgs. n. 104/2010, l’importo passa da 1.500 a 1.800 euro;

-         per i ricorsi in materia di affidamenti di lavori, servizi e forniture nonché in materia di attività delle Autorità indipendenti (art. 119, lett. a-b, del D.Lgs. n. 140/2010) gli importi vengono ridefiniti in funzione di scaglioni di valore della causa.

Tale ultima modifica merita particolare attenzione per la novità del regime introdotto e per le questioni che esso pone.

A.1) La differenziazione del C.U. per scaglioni di valore

La norma differenzia il C.U. in relazione a scaglioni di valore: per le cause fino a 200.000 euro il C.U. è di 2.000 euro; per la cause di valore compreso tra 200.000 e 1.000.000 euro il C.U. sale a 4.000 euro; per le cause oltre 1.000.000 euro il C.U. sale ulteriormente a 6.000 euro.

La graduazione in funzione del valore di causa appare in linea di principio ragionevole poiché introduce una forma di progressività del tributo, laddove in passato era stata spesso criticata la quantificazione forfettaria e invariabile del C.U. proprio con riferimento ai ricorsi sugli affidamenti, considerato che un appalto di scarso valore finiva per “costare” quanto un appalto multimilionario. In concreto, tuttavia, il meccanismo di progressività risulta piuttosto grossolano e caratterizzato da un evidente “appiattimento” sui valori più elevati.

Si ha piuttosto l'impressione che il legislatore sia intervenuto – come detto in modo alquanto rozzo – per rimediare a possibili profili di incostituzionalità del previgente trattamento indifferenziato.

In passato, è vero, la Corte Costituzionale ritenne ammissibile l’individuazione di un C.U. specifico e forfettizzato per i ricorsi in materia di appalti, sul rilievo che la scelta rientrava nella discrezionalità del legislatore e appariva non manifestamente irragionevole  o sproporzionata (Corte Cost., Ord. 6 maggio 2010, n. 164). La ricordata ordinanza (peraltro discutibile nelle laconiche motivazioni) venne tuttavia pronunciata quando il C.U. ammontava a 2.000 euro e costituiva veramente un contributo unico, dovuto solo al momento dell’instaurazione del giudizio.

Successivamente il costo del processo in materia di appalti è però venuto a moltiplicarsi in virtù dell’estensione del C.U. anche ai motivi aggiunti e al ricorso incidentale; ed è diventato abnorme a partire dal D.L. 98/2011, che ha elevato l’importo a 4.000 euro per ogni impugnazione.

A fronte di costi di giustizia enormemente lievitati la previsione di un C.U. totalmente sganciato dal valore della controversia non poteva più considerarsi ragionevole né accettabile sul piano costituzionale, essendo fonte di palesi e ingiustificabili disuguaglianze e finendo per costituire un inammissibile ostacolo all’accesso alla giustizia per le cause di valore più basso.

Di qui probabilmente la decisione di introdurre un meccanismo di progressività (per vero più apparente che reale), che nelle speranze del legislatore dovrebbe sottrarre la nuova disciplina a censura di incostituzionalità.

A.2) Effetti pratici

Apparentemente la rimodulazione degli importi lascia invariata la media: la norma infatti riduce il C.U. per gli appalti di minor valore (fino a 200.000 euro) e lo aumenta per gli appalti di valore superiore (oltre 1.000.000 di euro).

L’effetto pratico è in realtà dirompente, soprattutto alla luce del fatto che il valore di causa va determinato, per espressa previsione normativa, avendo riguardo all’importo posto a base d’asta dalle stazioni appaltanti negli atti di gara.

In applicazione di questo criterio la soglia del terzo scaglione è destinata ad essere facilmente superata non solo nel settore dei lavori (dove molto incide il costo dei materiali) ma anche nel settore dei servizi (essendo consueto l’affidamento pluriennale).

Considerato dunque che la riduzione del C.U. per i ricorsi di valore inferiore a 200.000 euro non produrrà un significativo stimolo al contenzioso, e che per lo scaglione compreso tra 200.000 e 1.000.000 di euro il regime resta invariato, appare evidente che la modifica normativa finirà per incidere in modo pesantissimo su quella che oggi rappresenta la fascia di valore di buona parte degli appalti oggetto di controversia.

Alla resa dei conti, i ricorsi rientranti nello scaglione più alto si ridurranno più di quanto si incrementeranno i ricorsi rientranti nello scaglione più basso, con un inequivocabile saldo negativo.

Il passaggio dal previgente regime “indifferenziato” al nuovo regime “a scaglioni” produrrà pertanto, presumibilmente, una ulteriore contrazione del contenzioso.

A.3) Il criterio di determinazione del valore di causa: la base d’asta

Come detto, la soglia del terzo scaglione di valore non appare particolarmente elevata negli appalti, considerato che l’importo da assumere a riferimento è quello della base d’asta.

Si potrebbe allora essere indotti a criticare il parametro di riferimento (costituito appunto dalla base d’asta) sul rilievo che esso non corrisponde né all'importo di aggiudicazione né tantomeno al profitto dell’impresa, per cui il valore di causa a fini processuali finirebbe per essere avulso dal concreto vantaggio economico conseguibile all’esito del giudizio.

Tale critica sarebbe avvalorata altresì da un recente parere del Consiglio Nazionale Forense (reso all’Ordine degli Avvocati di Padova) secondo il quale l’importo a base d’asta non sarebbe utilizzabile come parametro per la determinazione dei compensi dell’avvocato, poiché questi andrebbero invece quantificati avendo riguardo al profitto conseguibile dall’impresa con l’esecuzione dell’appalto. Se il valore di causa, nella liquidazione dei compensi del difensore, è rappresentato dal profitto d’impresa, altrettanto dovrebbe allora dirsi ai fini della determinazione del C.U..

Personalmente ritengo che dette critiche muovano da condivisibili considerazioni di opportunità ma pervengano a conclusioni difficilmente attuabili sul piano pratico e giuridico; e che la contestazione debba invece essere rivolta non tanto contro il criterio normativo di determinazione del valore di causa bensì contro le soglie (eccessivamente basse) degli scaglioni di valore e contro l’importo (eccessivamente elevato) del C.U. dovuto per ciascuno scaglione.

Osservo infatti che il valore di causa non può che essere ancorato ad un criterio oggettivo, certo ed univoco: la base d’asta possiede detti caratteri, mentre altrettanto non si può dire per il c.d. “utile d’impresa”, il quale non è quantificabile con precisione (salvo ricorrere a valutazioni aprioristiche e presuntive) e talvolta non è neppure determinabile al momento di avvio della causa.

Ove si assumesse a riferimento non la base d’asta, bensì il “vantaggio” in concreto conseguibile dal ricorrente, ci si troverebbe del resto a dover applicare una varietà indefinita di valori di riferimento in relazione agli atti impugnati e/o ai motivi dedotti. Ed invero:

·         quando si impugni una clausola del bando, il valore sarebbe indeterminabile;

·         quando si impugni l’esclusione dalla gara, il valore sarebbe dato dalla chance di rendersi affidatari dell’appalto;

·         quando il secondo classificato impugna l’aggiudicazione in favore del primo, il valore sarebbe legato all’offerta del secondo in graduatoria che aspira alla vittoria;

·         quando invece il primo classificato impugna in via incidentale l’ammissione in gara del ricorrente secondo classificato, il valore sarebbe legato all’offerta del ricorrente incidentale che aspira a vedere confermata la sua vittoria;

·         quando fossero dedotti motivi idonei unicamente a far cadere l’intera gara, il valore tornerebbe ad essere indeterminabile;

·         quando fossero dedotti motivi suscettibili di condurre ad una rivalutazione dei punteggi sulle offerte, il valore sarebbe invece rapportabile alla chance.

Ebbene, non credo si possa dire adeguato né ragionevole un sistema che ad ogni impugnazione, pur riguardante la stessa gara, comporti l’individuazione di un diverso valore di causa in ragione degli atti gravati o dei motivi dedotti, determinando il versamento di un C.U. ogni volta differente, da calcolarsi peraltro in base ad elementi neppure agevolmente identificabili.

            La base d’asta sembra dunque rispondere, meglio di altri, all’esigenza di avere un criterio di riferimento sufficientemente certo ed univoco.

            Tale criterio, del resto, non si pone (né dovrebbe porsi) in contrasto con i parametri di determinazione dei compensi dell’avvocato.

Per un verso, il compenso professionale è ora normalmente oggetto di accordo con il cliente, per cui il relativo ammontare potrà essere definito pattiziamente, eventualmente anche avendo riguardo alla base d’asta.

Per altro verso, l’art. 5 del D.M. n. 140/2012 indica come parametro di liquidazione dei compensi del difensore il “valore effettivo della controversia, anche in relazione agli interessi perseguiti dalle parti”, specificando che nel processo amministrativo assume rilievo altresì “l’interesse sostanziale tutelato”. Questo interesse, nei giudizi riguardanti l’affidamento di appalti pubblici, non si riduce al perseguimento del profitto d’impresa  e/o al risarcimento del danno da mancata aggiudicazione, poiché chi agisce in causa mira a realizzare un interesse più ampio, consistente nell’esecuzione del contratto e nel conseguimento del relativo prezzo; nonché nel far lavorare l’azienda, nel produrre fatturato, nel maturare esperienze, nell’acquisire titoli  curricolari.

Non è dunque condivisibile la tesi del CNF, che indica quale parametro di calcolo della parcella il profitto presunto, poiché l’interesse sostanziale perseguito in causa è diverso e superiore. Correlativamente, risulta riduttivo sostenere che il valore della causa (anche ai fini della quantificazione del C.U.) sia da circoscrivere all’utile presunto d’impresa.

A.4) Criticabilità delle soglie degli scaglioni di valore e dell’ammontare del c.u.

Le considerazioni svolte sopra inducono a rivolgere la critica non tanto contro il criterio di determinazione del valore della controversia (legato alla base d’asta) quanto piuttosto contro le soglie (eccessivamente basse) degli scaglioni e contro l’importo unitario (troppo elevato) del C.U., tenuto conto anche del fatto che quest’ultimo è destinato spesso a moltiplicarsi stante la struttura del procedimento in materia di appalti, che rende frequente la proposizione di motivi aggiunti e ricorsi incidentali.

Il “costo” di un giudizio nella materia in esame finisce così per essere enormemente superiore a quello di giudizi in materie diverse, dove pure possono venire in considerazione interessi economici di pari consistenza o di consistenza anche maggiore.

A titolo meramente esemplificativo: l’impugnazione contro il diniego di autorizzazione all’apertura di un centro commerciale di ingente valore o contro l’intero P.R.G. di un Comune sconta un C.U. di 650 euro; quella contro l’esclusione da una gara di appalto con base d’asta da 201.000 euro sconta un C.U. di 4.000 euro, destinato a raddoppiarsi ove si renda necessario impugnare poi anche l’aggiudicazione definitiva. Lo squilibrio appare palese.

Nell’attuale sistema il costo del giudizio in materia di appalti finisce per essere abnorme e talora sproporzionato rispetto al vantaggio conseguibile (ad esempio laddove venga in rilievo un interesse meramente strumentale alla riammissione in gara ovvero alla ripetizione della stessa), e spesso viene condizionato da eventi accidentali (ad esempio il dover proporre una pluralità di motivi aggiunti quando per ragioni temporali non sia possibile impugnare contestualmente tutti i provvedimenti con il ricorso introduttivo: il costo viene così a dipendere non dalla “ampiezza” dell’oggetto del contendere, ma semplicemente dal numero di impugnative proposte per gravare i medesimi provvedimenti).

Appare peraltro irragionevole e ingiustificabile che il C.U. dovuto per i giudizi in materia di affidamento degli appalti sia così notevolmente superiore a quello dovuto per i giudizi riguardanti  altri settori dell'attività amministrativa.

Il diverso trattamento non può infatti spiegarsi con la specialità del “rito” processuale o con la sua presunta maggiore celerità. Il rito abbreviato per gli appalti ex art. 120 c.p.a. non differisce di molto (salve marginalissime varianti) dal rito abbreviato “comune” dell’art. 119 c.p.a, che però comporta il pagamento di un C.U. notevolmente inferiore, peraltro sganciato dal valore di causa. Va soggiunto che spesso anche il rito “ordinario” è veloce (ad esempio tutte le volte che sia pronunciata sentenza in forma semplificata), senza che ciò comporti aggravio di costi per gli interessati.

Di fatto il legislatore ha finito per introdurre una discriminazione tributaria basata sulla materia del giudizio (gli affidamenti degli appalti) rendendo più oneroso l’accesso alla giustizia proprio in uno dei settori in cui il controllo giurisdizionale dovrebbe invece essere agevolato,  incidendo su interessi che vanno dalla tutela della concorrenza al corretto utilizzo delle risorse pubbliche al contrasto dei fenomeni corruttivi.

Ciò crea peraltro incomprensibili disparità di trattamento all’interno dello stesso processo amministrativo e potenzialmente nell’ambito delle medesime vicende sostanziali: basti considerare che il ricorso contro il PUA di un grande intervento urbanistico o contro il progetto di una grande opera pubblica importa il pagamento del C.U. ordinario (650 euro); il ricorso contro l’affidamento di una piccola parte dei lavori di quell’intervento (non è difficile superare 1.000.000 euro) importa il pagamento di un C.U. dieci volte superiore.

La disparità di trattamento emerge inoltre con evidenza anche rispetto al processo civile, per il quale sono stabiliti scaglioni di valore e importi del C.U. totalmente differenti e nel complesso notevolmente inferiori a quelli sopra esaminati. Si verifica così che la causa civile su un appalto privato di 1.000.000 di euro comporta il pagamento di un C.U. di 1.056 euro, mentre una causa amministrativa per l’affidamento di un appalto pubblico di pari valore comporta il pagamento di un C.U. di 6.000 euro.

Dubito che una così marcata diversità di regime tributario possa essere giustificata e ammessa nel nostro ordinamento costituzionale.

      A.5) L’incremento del C.U. in funzione sanzionatoria

Gli importi già elevatissimi del C.U. in materia di appalti sono suscettibili di essere ulteriormente esasperati per effetto di altre norme “sanzionatorie”, che ne determinano l'incremento in presenza di irregolarità o omissioni (non vizianti) del ricorso.

Ed invero:

·                    se il difensore omette di indicare il valore della causa si applica il C.U. relativo allo scaglione più alto (art. 13, comma 6-bis, lett. d, del D.P.R. n. 115/2002, norma applicabile solo ai ricorsi in materia di appalti, poiché negli altri ricorsi non sussiste l’obbligo di indicare il valore di causa);

·                    se il difensore dimentica di indicare la propria PEC, il proprio numero di FAX o il codice fiscale del cliente, il C.U. viene aumentato del 50% (art. 13, comma 6-bis 1).

Va detto che normalmente le segreterie di TAR e CDS segnalano le irregolarità e ne consentono la “sanatoria”, evitando l’applicazione della sanzione. Nondimeno la norma sembrerebbe rigorosa in quanto impone di indicare i dati proprio nel ricorso, per cui essi non potrebbero essere contenuti in atti diversi.

C’è tuttavia da chiedersi se dette sanzioni siano ragionevoli e rispondano ad apprezzabili esigenze di sistema. Il dubbio sorge alla luce di talune anomalie:

-         in primo luogo non si comprende per quale motivo la sanzione colpisca solo il ricorrente (principale e incidentale) e non le altre parti (pubblica amministrazione, controinteressati, intervenienti). Se l’indicazione dei dati (PEC, FAX, codice fiscale) risultasse necessaria a garantire la certezza nelle comunicazioni di cancelleria e l’identificazione della parte processuale, l’obbligo dovrebbe sussistere per tutte le parti e la sanzione dovrebbe essere ugualmente applicabile a tutte; invece l’omissione sanzionata riguarda solo il ricorrente;

-         in secondo luogo l’obbligo di indicare PEC e FAX  è previsto incomprensibilmente solo per il difensore e non anche per il domiciliatario, che è il destinatario delle comunicazioni;

-          infine, PEC e FAX dei difensori risultano dall’Albo dell’Ordine professionale e sono facilmente consultabili, per cui non si comprende per quale ragione il legislatore abbia così severamente deciso di sanzionarne l’omessa indicazione nel ricorso.

      L'assurdità delle ricordate norme emerge in tutta la sua evidenza in un caso limite, non così improbabile tuttavia nell'esperienza pratica. Si pensi al difensore distratto che, nel ricorso riguardante un appalto di poche migliaia di euro, dimentichi di indicare il valore della causa e il proprio numero di FAX o il codice fiscale del cliente: in tal caso il C.U. da corrispondere sarebbe quello dello scaglione superiore maggiorato del 50%, raggiungendo un importo di 9.000 euro.

            Tali aberranti conseguenze rafforzano l'impressione che le sanzioni previste dal legislatore non siano funzionali alla protezione di particolari valori e/o esigenze del processo ma solo a rendere più gravosa l'attività del ricorrente (e del suo difensore), moltiplicando gli adempimenti formali e “tassando” ogni distrazione, pur in sé priva di alcuna conseguenza sull'andamento del processo.

            A.6) L’onere gravante sulla parte soccombente

Nel denunciare l'eccessività del costo dei giudizi amministrativi non si può trascurare di  considerare che il soggetto sul quale concretamente ricade l’onere, in definitiva, è la parte soccombente: la quale  può essere anche (come non raramente accade) la pubblica amministrazione.

            In base all'art. 13, comma 6-ter, del D.P.R. n. 115/2002 l’onere del C.U. grava infatti sulla parte soccombente pure se non si sia costituita in giudizio e a prescindere dall'eventuale compensazione delle spese.

            Ebbene, la soccombenza dell'amministrazione può avere effetti potenzialmente molto pesanti sulle casse pubbliche.

            Si pensi al caso di due concorrenti esclusi da una gara, i quali impugnano dapprima l’esclusione e successivamente l’aggiudicazione definitiva, perdendo in primo grado e vincendo in appello. Ciascuno dei due concorrenti, all'esito della lite, avrà versato un importo di 21.000 euro  (6.000 per il ricorso principale + 6.000 per i motivi aggiunti + 9.000 per l'appello), con un onere complessivo per l'amministrazione soccombente di 42.000 euro.

            Come noto, la sentenza che chiude il giudizio costituisce titolo per ottenere il rimborso del C.U., avente natura di obbligazione ex lege (Cons. St, Sez. III, 02.08.2011 n. 4596): per i bilanci degli enti pubblici le conseguenze potrebbero essere dolorose.

            Anche la parte controinteressata finirebbe peraltro per essere caricata, magari “incolpevolmente”, delle spese di giudizio. Si pensi al soggetto aggiudicatario dell'appalto che non intenda difendere la propria posizione (ritenuta debole) ma che si limiti ad attendere l'esito del giudizio. Qualora il giudice accogliesse il ricorso, anche il controinteressato (coinvolto nel processo suo malgrado) risulterebbe soccombente e come tale assumerebbe l'obbligo di rifondere in quota parte il C.U.: conseguenza francamente discutibile per una parte che non ha la disponibilità né dell'attività amministrativa contestata né del processo.

            C'è da chiedersi infine se la pubblica amministrazione e/o il controintetessato siano tenuti a rifondere integralmente il C.U. anche quando l'importo di quest'ultimo sia stato maggiorato del 50% in applicazione delle innanzi ricordate “sanzioni” per irregolarità formali del ricorso.

            Il tenore testuale della norma lascerebbe intendere di sì, per quanto stravagante possa sembrare tale conclusione: per cui la parte soccombente dovrebbe farsi carico anche del maggior onere processuale dovuto alle disattenzioni del ricorrente.

Nel caso limite visto sopra le conseguenze sarebbero paradossali. Poniamo che il concorrente escluso da una gara per l'affidamento di un appalto con base d’asta di 50.000 euro impugni dapprima la propria esclusione e poi, con motivi aggiunti, l'aggiudicazione definitiva. Il difensore, distratto, in entrambi gli atti omette di indicare tanto il valore di causa quanto la PEC e il numero di FAX, cosicché il C.U. per ogni impugnazione è di 9.000 euro (vale a dire il C.U. per lo scaglione più alto aumentato del 50%): l'amministrazione soccombente sarebbe tenuta a rimborsargli ben 18.000 euro.

            Forse il legislatore, nell'incrementare gli importi del C.U., non si è avveduto delle conseguenze che ne possono derivare alle finanze pubbliche. O forse, più cinicamente, confida in una maggiore cautela dei giudici nell'accogliere i ricorsi proprio per non esporre le amministrazioni a oneri difficilmente sostenibili per i loro bilanci.

            A.7) Conclusioni

            Le considerazioni svolte evidenziano come l'attuale regime del C.U. nei giudizi in materia di appalti sia irrazionale, ingiustificatamente oneroso, regolato in modo ingiustificatamente diverso rispetto agli altri settori dell'attività amministrativa e rispetto al processo civile, nonché intimidatorio e punitivo nei confronti delle parti e dei loro difensori.

            Si tratta di un sistema che sembra confliggere con i principi costituzionali di uguaglianza e di ragionevolezza sostanziale, di proporzionalità e adeguatezza, di diritto alla difesa e di buon andamento della pubblica amministrazione.

            Ciò dovrebbe indurre il legislatore ad una radicale revisione degli scaglioni di valore, dei presupposti impositivi nonché dello stesso importo del C.U.. Oppure dovrebbe indurre gli avvocati ad intraprendere le opportune azioni per ottenere lo scrutinio di legittimità delle norme sopra esaminate alla luce dei canoni costituzionali nonché ai principi del diritto comunitario e della Convenzione di diritti dell'uomo.

(2)

L'AUMENTO DEL 50% DEL C.U. PER I GIUDIZI DI IMPUGNAZIONE

L’art. 1, comma 27, della L. n. 228/2012 dispone che il C.U. di cui all’art. 13, comma 6-bis, del D.P.R. n. 115/2002 è aumentato del 50% per i giudizi di impugnazione.

Tale norma parifica il regime del processo amministrativo a quello del processo civile, per il quale l’aumento del 50% per le impugnazioni era già stato introdotto con la L. 183/2011 a far data dal 1° gennaio 2012.

L’incremento del C.U. riguarda tutte le impugnazioni (appello, revocazione, opposizione di terzo) e si applica tanto all’impugnazione principale quanto a quella incidentale, operando per i ricorsi notificati dal 1° gennaio 2013.

La disposizione non presenta particolari difficoltà interpretative, salvo lasciare spazio ad un unico dubbio relativo all'individuazione del C.U. per il ricorso in Cassazione (che è ammesso, nel processo amministrativo, solo per motivi di giurisdizione).

Il legislatore non fornisce al riguardo alcuna precisazione, mentre l'art. 13, comma 1-bis, del D.P.R. n. 115/2002 prevede espressamente il raddoppio del C.U. per i “processi innanzi alla Corte di Cassazione”.

Va però osservato che il comma 1-bis fa esclusivo riferimento al comma 1, il quale attiene certamente ai soli giudizi civili: esso non è pertanto suscettibile di applicazione alla impugnazione per cassazione delle sentenze del giudice amministrativo. Ed invero, vertendosi qui in materia di tributi (tale è il C.U.), non risulta ammessa un'interpretazione analogica del comma 1-bis tale da estenderne la portata al giudizio amministrativo.

I ricorsi per cassazione avverso sentenze amministrative – qualificabili anch’essi come impugnazioni – dovrebbero rientrare pertanto nella disciplina del comma 27 della L. 228/2010, da intendersi comprensivo di tutte le ipotesi di impugnazione esperibili nell’ambito del giudizio amministrativo, compreso il ricorso per cassazione: il C.U., anche per tale grado di giudizio, è dunque da quantificarsi incrementando del 50% l’importo dovuto per il primo grado (posto che il comma 27 richiama espressamente, quale base di calcolo, il comma 6-bis dell'art. 13 D.P.R. n. 115/2002).

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LA (NON) APPLICABILITA' AL PROCESSO AMMINISTRATIVO DELLA “SANZIONE” PER L'IMPUGNAZIONE RESPINTA, INAMMISSIBILE, IMPROCEDIBILE

            L’art. 1, comma 17, della L. 228/2012 ha inserito nell’art. 13 il comma 1-quater che dispone: «Quando l'impugnazione, anche incidentale, è respinta integralmente o è dichiarata inammissibile o improcedibile, la parte che l'ha proposta è tenuta a versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione, principale o incidentale, a norma del comma 1-bis. Il giudice dà atto nel provvedimento della sussistenza dei presupposti di cui al periodo precedente e l'obbligo di pagamento sorge al momento del deposito dello stesso».

            La norma parla in via generica di “impugnazione”, senza altra specificazione, ma appare chiaro che essa si riferisce all'impugnazione di un atto giurisdizionale, cioè all’appello o ad altra forma di gravame proposto contro pronunce decisorie del giudice.

            Va dunque esclusa la sua applicabilità a giudizi che abbiano ad oggetto solo la “impugnazione” di atti amministrativi e comunque alle vertenze di primo grado.

            L’art. 1-quater segue il comma 1-bis, che parla di “giudizi di impugnazione” e prevede per essi l’aumento del C.U. rispetto all’importo “base” applicabile al primo grado. Non v'è dubbio che la disposizione si riferisce ad un “secondo grado” o comunque alla impugnazione intesa come rimedio contro una pronuncia giudiziale.

            Chiarita detta questione preliminare, si pone il problema di stabilire se la norma trovi applicazione anche nel processo amministrativo di secondo grado.

            Personalmente ritengo che la risposta debba essere negativa per una pluralità di ragioni.

            3.a) La prima ragione è di carattere testuale. Il comma 1-quater si riferisce alle impugnazioni (principali o incidentali) “a norma del comma 1-bis”, il quale a sua volta rinvia al comma 1, riguardante il C.U. per i soli giudizi civili.

            Appare evidente l'intento del legislatore di circoscrivere la disposizione ai processi ai quali si applica il C.U. del comma 1, e dunque i processi civili.

            In tal senso depone anche la circolare del Ministero della Giustizia n. 10 del 11.05.2012, che nel chiarire il significato da attribuire al termine “impugnazioni” fa riferimento unicamente a pronunce del giudice ordinario, senza considerare in alcun modo quelle del giudice amministrativo.

3.b) La seconda ragione è di carattere sistematico e si fonda sulla dicotomia di regime tra processo civile e processo amministrativo introdotta a partire dal 2006, tale da rendere  la norma in esame, per sua stessa collocazione e funzione, riferibile al solo processo civile.

            Come già accennato in premessa, il regime del C.U. era originariamente unitario e improntato a principi comuni.

            Con la riforma apportata dal D.L. n. 223/2006 (convertito in L. 248/2006) i regimi sono stati diversificati: in particolare il legislatore ha inserito il comma 6-bis ed ha regolato in modo autonomo e speciale il C.U. per la giustizia amministrativa, quantificandolo in modo forfettario e per categorie di giudizio.

Tutti i successivi interventi legislativi riguardanti il C.U. del processo amministrativo sono stati effettuati mediante modifiche e/o interpolazioni del comma 6-bis o con l’aggiunta di commi ad esso successivi (la L. n. 296/2006 ha introdotto un C.U. maggiorato per i riti speciali e per gli appalti,  il D.Lgs. n. 53/2010 ha imposto il C.U. anche per motivi aggiunti e ricorso incidentale, sempre modificando il comma 6-bis o le sue sottonumerazioni).

            Dal 2011 gli interventi normativi sono inequivocabilmente diretti a incidere sull’uno o sull’altro processo, e le norme si collocano in un preciso ordine “topografico” all’interno dell’art. 13 del D.P.R. n.115/2002: i commi da 1 a 6 riguardano il processo civile, i commi 6-bis, 6-bis 1, 6-ter riguardano il processo amministrativo.

            Se ne trova conferma nel fatto che:

·         il comma 1-bis (introdotto dalla L. 183/2011) recante aumento del C.U. per i giudizi di impugnazione è stato inteso come riferito alle sole cause civili, tant’è che per quelle amministrative si è resa necessaria l'introduzione di un’apposita distinta norma (art. 1, comma 27, della L. 228/2012);

·         la sanzione per la mancata dichiarazione del valore della causa è prevista in due punti diversi dell'art.13, e precisamente al comma 6 per il processo civile e al comma 6-bis, lett. d, per il processo amministrativo (peraltro solo in materia di appalti);

·         la sanzione per la mancata indicazione di FAX e PEC e CF del cliente è disciplinata anch'essa in due punti diversi dell'art. 13: al comma 3-bis per il processo civile (che fa riferimento all’art. 125 c.p.c.) e al comma 6-bis1 per il processo amministrativo.

            In altre parole, le medesime fattispecie vengono regolate in modo identico ma con disposizioni diverse nell'ambito del medesimo art. 13, secondo un criterio che colloca le norme sul processo civile nei primi sei commi e quelle sul processo amministrativo nella sottonumerazione del comma 6 (bis, bis1, ter).

            Ciò porta a concludere che il legislatore considera inapplicabili al processo amministrativo le norme contenute nella “prima parte” dell’art. 13, tant'è che è stata avvertita la necessità di riprodurne talune nella “seconda parte” proprio per renderle applicabili a tale processo.

            Ebbene, il nuovo comma 1-quater (che “sanziona” l’impugnazione infondata, inammissibile o improcedibile) si colloca precisamente nel “settore” dell’art. 13 dedicato al processo civile. Esso risulta inserito appena dopo la norma  che ha previsto l’innalzamento del C.U. per i giudizi civili di impugnazione (comma 1 bis) ed è seguito da altre norme tutte inequivocabilmente riguardanti il processo civile.

            Il comma 1-quater non reca del resto alcun richiamo al comma 6-bis e/o ai giudizi amministrativi, talché deve considerarsi riferibile ai soli processi civili.

            3.c) Vi è poi un terzo ordine di ragioni che induce a ritenere inapplicabile la norma in esame al processo amministrativo.

            Il comma 1 quater prevede il raddoppio del C.U. quando l’impugnazione – anche incidentale - venga respinta integralmente o sia dichiarata inammissibile o infondata

            La formulazione riecheggia quella del nuovo art. 348 bis c.p.c., recentemente introdotto dal D.L. n. 83/2012, che prevede ora il c.d. “filtro in appello” nel giudizio civile. L'art. 348 bis c.p.c., rubricato appunto “inammissibilità all'appello”, recita: “Fuori dei casi in cui deve essere dichiarata con sentenza l'inammissibilità o l'improcedibilità dell'appello, l'impugnazione è dichiarata inammissibile dal giudice competente quando non ha una ragionevole probabilità di essere accolta”.

            Un'assonanza si ritrova anche nell’art. 348 ter c.p.c., anch'esso introdotto dal D.L. n. 83/2012: “L'ordinanza di inammissibilità è pronunciata solo quando sia per l'impugnazione principale che per quella incidentale di cui all'articolo 333 ricorrono i presupposti di cui al primo comma dell'articolo 348-bis. In mancanza, il giudice procede alla trattazione di tutte le impugnazioni comunque proposte contro la sentenza”.

            La stesura del comma 1-quater sembra dunque essere avvenuta sulla traccia della recente disciplina di cui ai citati artt. 348 bis e 348 ter c.p.c., a dimostrazione che proprio e solo al processo civile il legislatore intendeva riferirsi.

            D'altro canto, nel processo amministrativo l'improcedibilità non ha attinenza con la soccombenza: in taluni casi anzi essa è dovuta al conseguimento del bene perseguito in causa (cessazione della materia del contendere); in altri è dovuta alla sopravvenuta cessazione dell’interesse a proseguire il giudizio per motivi per lo più indipendenti dal ricorrente.

            Sarebbe allora incomprensibile una “sanzione” pecuniaria che colpisse il ricorrente, imponendogli il raddoppio del C.U., pur a fronte di una virtuale vittoria processuale o a fronte del venir meno dell'interesse alla causa per eventi sopravvenuti alla sua instaurazione.

Va segnalato infine che il comma 1-quater non menziona le impugnazioni irricevibili. La irricevibilità è una “sanzione processuale” propria del processo amministrativo, espressamente contemplata dall’art. 35 del c.p.a. per il caso in cui il ricorso non sia stato notificato o depositato nei termini.

            Se il comma 1 quater avesse inteso riferirsi al processo amministrativo avrebbe ragionevolmente contemplato anche questa fattispecie, e comunque avrebbe utilizzato una formulazione più consona alle tipologie di pronuncia proprie di tale giudizio.

            Ciò rafforza la convinzione che il legislatore abbia introdotto la norma senza volerla affatto riferire al processo amministrativo, che peraltro sconta già un regime di onerosità tale da rendere certamente insopportabile un ulteriore aggravio in caso di rigetto dell'impugnazione.